目前，有些地方允许起草的部门也可以委托。
[38]从这里可以看出，按照立宪的初衷，专门委员会主要应当做调查研究，全面收集各方面意见，为人大及其常委会决策提供参考。但仔细分析又可发现，除了明确专门委员会和常委会工作机构在法律法规草案起草中的主导作用外，对于其他各类立法环节中谁是主导主体，以上材料均未作清晰表述，或者干脆略去主导的主体。
关于人大主导立法的主体的表述，一般文件都没有包括委员长会议，但在人大及其常委会的具体主导工作中，委员长会议的权力实际是很大的，有时甚至让人难以搞清究竟是常委会还是委员长会议在真正地主导立法。有限少数人也基本可以保证一定程度的独立思考，较容易形成共识，但如果很多人同时对一个问题进行思考，就很难保证得出相同的结论，也就很难有一个共同的主导方向了。[21]从李建国的这个阐述可以看出，发挥人大主导作的背景是，在法律体系形成之后，多数立法综合性强，涉及多方利益关系以及多部门的工作和体制机制。建议有关方面对人大主导立法与党领导立法的关系，在理论上进行系统的有说服力的阐述，对党委领导与人大主导的原则、事项、程序，特别是遇到冲突时的解决办法，做出清晰的、可操作的规范，以消除认识偏差，在党的领导下把人大主导立法落到实处。有几个理由：一是，人大之外的国家机关一般走在相关领域改革实践的前沿，对改革最敏锐，容易先发现问题、研究问题，并找到改革的路径，通过立法推动改革的动力强，积极性高，由它们提出立法议案更为合适。
这个意见既可能主导进，也可能主导停和退。二是，一部法的条文是不是有不正当的部门利益，在法的起草审议甚至表决过程中，有时很难看得出来，可能只有在实践中才会逐步显现。但是在备案审查的主体、标准、程序、效力等方面仍有较大的完善空间，比如可以考虑建立党内法规与国家法律备案审查联动机制。
党章规定：党必须在宪法和法律范围内活动。{10}2013年11月，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》发布。由上可知，党内法规的性质和定位问题与法的本质如影随形，其实质就是关于法的本质的不同理解。第二，共同的阶级意志。
两者的界限多数情况下是清楚的，党内法规着眼于党内事务和党内关系，调整党组织的工作、活动和党员行为，国家法律调整的是国家权力、公民权利和社会关系。党内法规是党的统一意志的体现，而中国共产党又是以全心全意为人民服务为宗旨，代表中国最广大人民的根本利益，因此从根本上说，党内法规也是人民意志的体现。
从外在特征上看，二者既有经济基础、阶级意志、指导思想和价值取向的一致性，又有制定主体、表现形式、调整对象和适用范围、实施方式和保障力量等方面的区别。{11}党章不仅是中国宪法体系的组成部分，而且在宪法体系中居于高级法的地位。{19}笔者以为，联合发文的规范化显然是必要的，至少不能游离于备案审查的范围之外，但是否急于取消可能还需要从实际出发，做更加充分的讨论。中国共产党依法领导国家，依法执政既要依国家法律，又要依党内法规，二者怎么统一呢？二者统一的原则就是党内法规服从国家法律，国家法律优位于党内法规。
{9}71国家法律体系同样可以从纵向和横向两个维度考察。有一种特殊的情况，就是党组织和其他组织联合发文，最常见的是党委和政府联合制发，如中共中央、国务院联合制定发布的《党政机关厉行节约反对浪费条例》《关于高级干部生活待遇的若干规定》，对党政机关均具有约束力。明确党内法规和国家法律的立法权限划分，是保障两者衔接协调的基础。……和国家法律相比，党内法规并不能自我授权，但却可以自我约束。
然而，这一论断仍然没有解决依规治党与依法治国的关系，正如有学者指出的：依规治党和依法治国的关系是政党与法治关系中最核心的问题。（一）党内法规与国家法律需要衔接和协调的情形 衔接和协调的要求通常发生在需要党内法规和国家法律共同发挥作用的领域。
党内法规的直接约束力仅限于党的组织、党员行为、党的建设、党的运行、党的领导、党的纪律等方面，直接约束对象仅是党员和党的机构，与国家法律不同，不直接给国家、社会和非党员的公民施加义务。党内法规制定机关或相关主体同样可以借鉴这一制度，对党内法规开展立法后评估，以利于提高党内法规的制定质量，其中，党内法规与国家法律的衔接和协调情况，自然是评估的一项重要内容。
根据立法法等法律法规规定，如全国人大及其常委会制定法律（狭义），国务院制定行政法规，省、自治区、直辖市和设区的市的人大及其常委会制定地方性法规，民族自治地方的人大制定自治条例和单行条例，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构制定部门规章，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府制定地方政府规章。但是，说党内法规既有法律性，又有政策性，就跟说法律既有规范性，又有政治性，甚或还有科学性一样，更多停留于党内法规的外在特征，没有就其内在本质增加新的认知。党内法规与国家法律的衔接和协调，应当以宪法为统率，通过立法权限界分、立法规划、备案审查、法规清理、立法后评估等制度机制加以保障。从性质和定位上看，党内法规与国家法律属于软法与硬法、社会法与国家法的关系。其三，党内法规的提法不能严谨、准确地反映党与法的关系。因为既不消解权威，又要保证权威守法，可行的路径是权威从自己做起，严格自我管理，借助内部严肃的纪律和严密的制度，保证其组织和成员遵守法律。
（二）党内法规不得与宪法法律相抵触 1.法律优先原则。1938年，毛泽东在党的六届六中全会报告《中国共产党在民族战争中的地位》中指出：为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。
共享价值驱动力，使党内法规体系和国家法律体系不但完备并且良善，这无疑是两个规范体系达致‘内在统一的核心，在此基础上方能建构起保障党内治理法治化和依法执政的‘法治同心圆。从严格角度看，党规的形成过程不如国法程序严格。
第二，党内法规不得违背国家法律，抵触无效。秦前红等考虑到无论是由全国人大常委会或人民法院审查党内法规的合宪性，还是由党内法规备案审查机构认定党内法规是否违宪都不现实，提出了设立中央法治监督委员会的设想，与全国人大宪法委员会衔接联动，对党内法规合宪性进行审查。
但在实践中，仍有可能发生冲突或不一致。究竟如何理解呢？ 这一问题产生的根本原因在于中国共产党的双重身份和性质。五是各个政党、政治性组织制定的章程和其他规范。当然如果确实是法律本身的问题造成了党内法规与法律的冲突那应该由国家立法机关及时修改法律。
根据《中国共产党纪律处分条例》，对党员的纪律处分有：警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。又如，中央八项规定精神、反对四风等相关要求，对普通公民来说只是一个道德教养问题，只是一种倡导，但对党员干部来说却是一种刚性约束，违反就要受到相应惩处。
{23}5宪法确认了中国共产党的领导。（7）对非国有财产的征收、征用。
需要特别区分的是党内法规和党导法规，党内法规仅仅适用于党组织和党员，党导法规解决从适用于党组织和党员到适用于政府和公民，也就是中国共产党通过规治到法治的领导规则。但是，《决定》指出：党规党纪严于国家法律。
二、党内法规的性质和定位 要回答党内法规与国家法律的关系问题，首先面临的就是党内法规的性质和定位问题，即党内法规是不是法？是什么法？这也是长期以来争论不休的问题。特别是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚，属于法律绝对保留事项，即使法律没有规定，党内法规也不得作出规定。其六，立法机关按照法定程序和要求依法审议通过立法议案。一般认为，最早使用党内法规概念的是毛泽东。
这样，如何理解同一个法治体系内国家法律与党内法规两个规范体系并存，如何理解并处理两个规范体系的关系，就成为法治中国建设的一个基础性问题。其一，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）把完备的法律规范体系和完善的党内法规体系一并纳入中国特色社会主义法治体系，作为全面推进依法治国总目标的内容。
如制定程序方面，党内法规一般需要经过起草、审核、审议批准和报请公布等程序，而国家法律必须经过起草、提出、审议（审查）、表决（决定）和公布等法定程序。四是名目繁多的社会共同体创制的自治规范。
{21} 但是，不能认为党内法规和国家法律之间的适用界限是泾渭分明的，实际上两者往往存在一定的交叉和重叠。一般认为，党领导立法是坚持党对一切工作的领导的必然要求和具体体现。
